RZECZ O SYSTEMIE EMERYTALNYM. ABY POLSKA BYŁA MĄDRZE SOLIDARNA …

Gdy myślę o systemie emerytalnym, znajduję inspirację w przypowieści (Mt 20, 1-16), w której pan zgodził się z robotnikami, żeby pracowali w jego winnicy za 1 denara na dzień. Po kilku godzinach wyszedł i zobaczył innych ludzi czekających bezczynnie. Wynajął ich do pracy. Sytuacja ta powtórzyła się później jeszcze dwa razy. Kiedy przyszło do wypłaty, pan wypłacił robotnikom dniówkę, zaczynając od tych, którzy pracowali najkrócej, a skończywszy na tych, którzy pracowali tego dnia najdłużej. Jakie było ich zaskoczenie, gdy okazało się, że wypłacono im wszystkim po równo, a więc po 1 denarze.

Z treści tej przypowieści mogą wynikać różne ciekawe wnioski, nie tylko dla teologa, ale również i dla ekonomisty. Chyba każdy, kto po raz pierwszy spotkał się z tym fragmentem Ewangelii, zadał sobie pytanie, czy pan postąpił sprawiedliwie. Przecież jedni pracowali dłużej, a inni krócej. Jak mógł zatem tego nie docenić i nie wypłacić więcej tym, którzy pracowali dłużej, a mniej tym którzy pracowali krócej? Sytuacja się wyjaśnia, gdy uchwycimy jej kontekst. Co bowiem zrobił pan? Im było później, to zatrudniał tych, którzy mieli większe problemy, aby znaleźć pracę. Można założyć, że byli to bezrobotni, może ludzie chorzy, czy starsi. Wciąż czekali na pracę, której nikt im nie oferował. Wypłacił im tyle samo, co tym, z którymi umówił się rano na 1 denara za dzień. Trzeba jednak wiedzieć, że 1 denar to był odpowiednik naszego minimum socjalnego. Za 1 denara można było bowiem wykarmić kilkuosobową rodzinę, ale tylko na 1 dzień.

Pan wykazał się zatem solidarnością z ludźmi, którzy mieli problem na rynku pracy, choć z punktu widzenia ogólnie przyjętej sprawiedliwości, jego postępowanie jest zaskakujące.

Dwa systemy emerytalne: kapitałowy i solidarnościowy (repartycyjny).

System emerytalny należy budować na założeniach sprawiedliwości oraz solidarności międzyludzkiej. Sprawiedliwym powinno być to, że ten kto więcej odkłada na emeryturę, powinien mieć ją większą. Z kolei solidarność powinna polegać na trosce o tych, którzy często z braku własnej winy, nie byli w stanie uzbierać odpowiedniego kapitału na starość.

Gdyby założyć, że każdy jest „kowalem swojego losu”, to należało oprzeć system emerytalny na tzw. systemie kapitałowym. Ideałem tu byłby system, w którym każdy dobrowolnie i swobodnie inwestuje swoje oszczędności, ażeby czerpać z nich korzyści w podeszłym wieku. A co z tymi, którzy z różnych powodów nie odłożyli sobie środków na emeryturę? Do nich adresowany powinien być system opieki społecznej, organizowany spontanicznie przez społeczeństwo (np. poprzez rodziny)  lub przez państwo.

Zaletą systemu – na pierwszy rzut oka – jest jego sprawiedliwość. Wadą, w dobrej koniunkturze gospodarczej: ludzkie słabości (brak chęci do myślenia o przyszłości, z czego wynika prymat konsumpcji nad oszczędnościami), a przy złej koniunkturze: brak środków na sprawnie działający system opieki społecznej.

Alternatywą jest wprowadzony po raz pierwszy w Niemczech  w 1880 roku system solidarnościowy (repartycyjny), który w skrócie polega na tym, że emerytury ludzi starszych wypłacane są ze specjalnych podatków (składki emerytalne) pracujących, a przy tym od nich młodszych, ludzi.

Zaletą tego systemu jawi się sprawiedliwość społeczna oparta na kontrakcie społecznym zawartym pomiędzy młodszymi a starszymi obywatelami (kontrakt pokoleniowy). Wadą: po pierwsze, koszty sytemu biurokratycznego odpowiedzialnego za funkcjonowanie takiego systemu emerytalnego, po drugie, problemy ze zbilansowaniem sytemu emerytalnego. Za Bismarcka projekt się bilansował. Trzeba jednak pamiętać, że średnia wieku mieszkańca Niemiec w tym czasie wynosiła poniżej 50 lat, a emerytury były wypłacane osobom, które ukończyły 70 lat. Dzisiaj, gdy średnia wieku w rozwiniętych krajach żyjących ludzi znacznie się podwyższyła, okazuje się, że system emerytalny zbudowany na systemie solidarnościowym przyczynia się do niezbilansowania wpływów i wydatków budżetowych wielu państw, wymuszając konieczność coraz większego się ich zadłużania.

Reforma systemu emerytalnego w Polsce w 1999 roku.

W Polsce postanowiono zerwać z czystym systemem repartycyjnym  w 1999 roku (rząd Jerzego Buzka). Od tego roku funkcjonuje system mieszany. Konstrukcja polskiego systemu emerytalnego oparta została na trzech filarach: (i) zarządzany przez ZUS będący kontynuacją dotychczasowego systemu – tu pozostawiono około 60% składki ubezpieczeniowej, (ii) zarządzany przez OFE (Otwarte Fundusze Emerytalne) przymusowy system kapitałowy – na ten fundusz przeznaczano pozostałą część składki (około 40%), oraz (iii) dobrowolny system kapitałowy. Ustalono wówczas również górne ograniczenie poboru składek na ubezpieczenie społeczne, czyli inaczej maksymalną wartość podatku emerytalnego płaconą przez zatrudnionych.

Podstawowy argument za zmianą systemu brzmiał, że państwowe instytucje takie jak ZUS nie wystarczą i wobec zmian demograficznych, bez odpowiednich zmian, czeka nas finansowa katastrofa. Lekarstwem na taki stan rzeczy miał być przymusowy system kapitałowy, zarządzany przez profesjonalne firmy inwestycyjne. Jak wiemy w swoich reklamach obiecywały one takie zarządzanie oszczędnościami, że w przyszłości powinny wystarczyć m.in. na wakacje w egzotycznych krajach pod palmami. Solidarność w nowym systemie gwarantować miało założenie, że gdyby wysokość emerytury z II filaru znalazła się poniżej ustawowej wartości minimalnej emerytury, to państwo dopłaci brakującą kwotę z ZUS.

Idea może słuszna, ale wykonanie fatalne.

Idea wprowadzenia systemu mieszanego w wersji z 1999 roku może i była słuszna, ale jej wprowadzenie było pochopne z nieprzemyślanymi i fatalnymi skutkami.

Po pierwsze: reforma pogłębiła deficyt sektora publicznego. Obniżyły się przecież wpływy do ZUS poprzez transferowanie części składki do OFE, ale wypłaty rent i emerytur dotychczasowym uprawnionym trzeba było utrzymać. Było to możliwe tylko poprzez zwiększone dotacje z budżetu, na co zaciągano coraz większy dług wpychając kraj w spiralę zadłużenia.

Po drugie: OFE około 50-60% środków inwestowały w … państwowy dług. Dług w aktywach OFE traktowany był z kolei przez Unię Europejską, jako dług nabyty przez prywatne podmioty, co prowadziło do przekroczenia progów ostrożnościowych zapisanych w konstytucji i w konsekwencji stanowiło barierę w prowadzeniu aktywnej polityki gospodarczej.

Wskazane problemy rząd chciał rozwiązać wpływami z prywatyzacji. Ale w sytuacji pogłębiającej się dziury finansowej musiał to robić szybko, o czym … informował w planach budżetowych. Kto sprzedaje szybko i z musu (i jeszcze o tym informuje), sprzedaje to co najlepsze i w dodatku tanio. Potencjalni kupujący, poinformowani o problemie, stawiają się bowiem w uprzywilejowanej pozycji negocjacyjnej.

Po trzecie: największym beneficjentem reformy stały się będące własnością głównie zagranicznych podmiotów  Powszechne Towarzystwa Emerytalne (PTE) zarządzające OFE. Dzięki państwowemu przymusowi zagwarantowano im stały roczny dochód (łącznie już ponad 20 mld złotych) m.in. za kupowanie obligacji państwowych, które emitowano, żeby pokryć koszty funkcjonowania … OFE. OFE zdominowały też polską giełdę, na której stały się głównym graczem.

Po czwarte: uruchomiona maszyna propagandowa podczas wprowadzania reformy doprowadziła do wypaczenia myślenia o ZUS. Wtłoczono w głowy obraz ZUS jako piramidy finansowej, która musi upaść. Przypominam, że ZUS jest tylko „listonoszem” (niestety drogim, kosztuje ok. 3,6 mld rocznie), który przenosi pieniądze od tych, którzy pracują i płacą składki do tych, którzy już nie pracują. Jednym z największych pozaekonomicznych skutków reformy było podważenie zaufania obywateli do instytucji publicznych i państwa, jako takiego.

Nowelizacja systemu emerytalnego w Polsce w 2011 roku.

Rząd Donalda Tuska wycofał się częściowo z wprowadzonej w 1999 roku reformy emerytalnej. Z składki emerytalnej postanowiono odprowadzać tylko 12% (zamiast około 40%) jej wartości do OFE. Wprowadzono tzw. suwak bezpieczeństwa (przenoszenie środków z OFE do ZUS) w celu zabezpieczenia środków w ostatnim okresie oszczędzania na emeryturę. Chcąc poprawić budżet państwa, zwiększono również składkę oraz zdecydowano o podwyższeniu wieku emerytalnego.

Przy okazji tej nowelizacji pojawiło się ciekawe zagadnienie prawne. Czy środki lokowane na indywidualnych kontach w OFE są środkami prywatnymi (czyli obywateli), czy publicznymi (a więc państwa)? W 2008 roku Sąd Najwyższy stwierdził, że nasze składki w OFE nie są naszą – obywateli – prywatną własnością. W 2015 roku Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że są to środki publiczne będące w dyspozycji państwa.

Kompleksowa zmiana reformy systemu emerytalnego wymagała woli politycznej. Tego jednak zabrakło. Przelanie z OFE około 150 mld złotych poprawiło wprawdzie dramatyczną sytuację budżetu, ale odłożyło kompleksową reformę emerytalną na okres po wyborach 2015 roku.

Przed jakim wyzwaniem stoi rząd w 2018 roku?

Utrzymanie OFE w aktualnym stanie praktycznie nic nie daje. Generuje koszty i stwarza tylko iluzję funkcjonowania systemu kapitałowego w Polsce. W takiej sytuacji jak najbardziej sensownym wydaje się likwidacja OFE. Oczywiście pozostaje otwarte pytanie, jak tego dokonać.

Najbardziej sprawiedliwym wydaje się przekazanie obywatelom, tego co pozostało na ich kontakt w OFE na indywidualne konta do funduszy inwestycyjnych. PTE aktualnie zarządzające OFE mogłyby stać się takimi zwykłymi funduszami, ale musiałyby konkurować z innymi działającymi na polskim rynku mniejszymi funduszami. Alternatywą jest rozwiązanie OFE i przeniesienie zgromadzonych tam środków bezpośrednio do ZUS. Mądrość będzie polegała na zaproponowaniu takiego rozwiązania, które będzie sprawiedliwe i solidarne.

Samo rozwiązanie problemu OFE złagodzi deficyt finansów publicznych, ale nie rozwiąże problemu systemu emerytalnego. W Polsce obecnie około 16 mln obywateli płaci składki do ZUS. Z kolei około 1,4 mln wynosi liczba ubezpieczonych w rolniczej kasie ubezpieczenie społecznego KRUS. W 2018 roku wpływy ze składek na ubezpieczenie społeczne mają wynieść około 172 mld złotych, a koszty świadczeń dla około 8 mln emerytów i rencistów 228 mld złotych. Jak widać z budżetu trzeba dołożyć 56 mld złotych, ażeby system emerytalny się zbilansował.

Co może zrobić rząd, żeby zbilansować powstałą dziurę? Istnieje kilka potencjalnych rozwiązań w miarę krótkim czasie. Pierwszy sposób polegać może – tak jak to się dzieje dotychczas – na dokładaniu do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z budżetu. W konsekwencji pozostaje państwu mniej środków na inne cel, np. na inwestycje, edukację, czy opiekę zdrowotną. Drugi sposób to podniesienie składek. Trzeci: obniżenie wysokości wypłacanych emerytur. Czwarty: zmniejszenie ilości wypłacanych emerytur (w praktyce oznacza to – wobec obniżenia wieku emerytalnego -znalezienie bodźców do przechodzenia na emeryturę w późniejszym wieku).

Jest jeszcze jeden sposób, ale wymagający więcej czasu: zwiększać wzrost gospodarczy. Wzrastająca w jego rezultacie ilość osób pracujących oraz wzrastające zarobki mogłyby wówczas wystarczyć na sfinansowanie wyższych świadczeń, mimo negatywnych tendencji demograficznych.

Warto zwrócić uwagę, że rozwiązanie problemu systemu emerytalnego w Polsce wymagać będzie mądrego zestawienia wszystkich wymienionych rozwiązań.

W jakim kierunku zmierzamy?

Generalnie zmierzamy do systemu solidarnościowego z domieszką dobrowolnego systemu kapitałowego. System oparty na ZUS gwarantować powinien minimalną emeryturę dla każdego obywatela. Przyszła emerytura powinna też uwzględniać (poprzez tzw. wirtualne konta w ZUS) – choć nie w pełni – kwoty płacone przez ubezpieczonych w ramach płaconych przez nich składek. Obywatele powinni mieć wybór, czy chcą pracować po ukończeniu ustawowego progu (od 2017 roku ponownie: 60 lat dla kobiet, 65 dla mężczyzn), czy też nie. Dla tych, dla których w tym wieku znajdzie się praca (i pozwoli im na to zdrowie), powinna być oferowana zachęta (w postaci wyższej emerytury) do dalszej pracy.

Trzeba mieć świadomość, że wyższa emerytura będzie możliwa dla tych, którzy będą oszczędzać. Powinna to być jednak dobrowolna decyzja, a nie tak jak w przypadku OFE, gdzie pieniądze ubezpieczonych inwestowane są pod przymusem. Dobrowolny system kapitałowy wspierany powinien być przez państwo poprzez różnorodne zachęty, np. w postaci ulg podatkowych dla oszczędzających na własny rachunek (IKE i IKZE, programy pracownicze).

Solidarność międzypokoleniowa polega na tym, że państwo – a więc my wszyscy – dbamy o tych, którzy z racji wieku (a czasami różnych innych przyczyn: np. chorób, czy złej koniunktury gospodarczej) nie mogą znaleźć pracy. Powtarzany w pewnych środowiskach pogląd, że starych ludzi nie trzeba utrzymywać, że skoro o siebie nie zadbali, to są sobie winni, jest tym bardziej błędny, że to właśnie te środowiska często dorobiły się na pracy tych ludzi. Śmieciowe umowy czy praca na czarno nie tylko nie umożliwiały odłożenia odpowiedniej kwoty na starość, ale również w wielu przypadkach nie gwarantowały bieżącego godnego życia. Aktualnie zarabiający (a w szczególności osoby wybierające samozatrudnienie płacące najniższe wymagane składki) muszą mieć świadomość konieczności oszczędzania na przyszłość. Wybór formy oszczędzania powinien być dobrowolny i zdywersyfikowany. Nie każdego mogą interesować spekulujące fundusze inwestycyjne. Alternatywą mogą być własny dom czy mieszkanie, czy inne dobra traktowane jako lokata na przyszłość. Innym pomysłem może być inwestycja w liczne potomstwo, które może stanowić oparcie w podeszłym wieku.

Mam nadzieję, że opracowywana zmiana systemu emerytalnego będzie oparta na poczuciu sprawiedliwości i solidarności. Do myślenia w tych kategoriach inspiruje  przywołana we wstępie ewangeliczna przypowieść.